E’ di certo noto come, nel nostro paese, per accedere all’adozione di un minore, sia previsto un percorso che, soprattutto a tutela di quest’ultimo, si presenta ricco di adempimenti e requisiti, ma che spesso diventa farraginoso e burocratico fino a farsi impedente, per alcune categorie, per esempio le coppie non sposate e/o i single. In questi casi, come pure in quelli dove semplicemente sorga una volontà di aiuto nei confronti di un minore con difficoltà familiari (parente o estraneo che sia), viene in soccorso l’affido familiare.

Brevi cenni sull’affidamento temporaneo dei minori

L'istituto dell'affidamento temporaneo dei minori è disciplinato dalla legge n. 184 del 4 maggio 1983 modificata con la legge n. 149 del 28 marzo 2001 intitolata “Diritto del minore ad una famiglia”. L’istituto è stato pure recentemente riformato dalla Legge 19 ottobre 2015, n. 173.

La ratio dell’istituto in esame è quella di assicurare al minore - temporaneamente privo di un ambiente familiare idoneo - un ambiente che possa consentire a quest’ultimo di attraversare le tappe del proprio sviluppo, specie nell’ambito dell’istruzione e dell’educazione; i minori possono essere dunque in tal caso, affidati ad un parente oppure ad un'altra famiglia ( coppia sposata e/o convivente), a una persona singola, o a una comunità di tipo familiare. 

L’affidatario esercita tutti i poteri connessi con la potestà parentale anche in relazione agli ordinari rapporti con l’istituzione scolastica e con le autorità sanitarie. Le circostanze di fatto che privano il minore di un ambiente familiare idoneo, possono riguardare la persona del genitore (gravi carenze comportamentali, malattie, ecc..) oppure uno stato di indigenza economica; spesso il nucleo familiare in difficoltà è segnalato al Servizio sociale, ma la pronuncia può scaturire anche in seguito alla pronuncia di decadenza dalla responsabilità genitoriale, emessa dal Tribunale per i Minorenni.

Elemento caratteristico del predetto istituto è rappresentato dal concetto di temporaneità, ciò anche al fine di agevolare i rapporti tra il minore e i genitori e favorirne l'inserimento nella famiglia di origine (art. 2 l. 149/2001). L’affido può dunque terminare o in un rientro nella famiglia di origine o nella dichiarazione dello stato di adottabilità, quando i genitori non sono più in grado di adempiere la funzione genitoriale.

Temporaneità dell’affidamento e proroghe

Nel provvedimento di affidamento deve essere pertanto indicato il periodo di presumibile durata dell’affidamento che deve essere riconducibile agli interventi volti al recupero della famiglia d’origine. Questo periodo non può superare la durata di due anni ma è prorogabile, di periodo in periodo, dal Tribunale per i Minorenni con successivi provvedimenti, qualora la sospensione dell’affidamento provochi un pregiudizio al minore; di fatto, nella pratica, sovente, gli affidamenti si prorogano per molti anni. Accade tuttavia (per lo più per ragioni di carico di lavoro dei Tribunali) che tra la “scadenza” di un periodo di affido ed il successivo provvedimento di proroga ci siano periodi di vuoto in cui di fatto l’affido continua ininterrotto.

Genitori affidatari. Diritto al Contributo per il mantenimento dei minori affidati

In generale, con riguardo alla disciplina dell’affidamento, è importante sottolineare come i genitori affidatari siano ormai divenuti soggetti attivi del progetto di affidamento e collaboratori indispensabili per la realizzazione dello stesso, ed è in questo quadro che si inserisce il diritto degli stessi a ricevere un contributo per il mantenimento dei minori affidati.

Le leggi n°184/83 (art.80) e n°149/2001 art. 1 e (art.5), affermano infatti che “le Regioni e gli Enti locali, nell’ambito delle proprie competenze e nei limiti delle disponibilità finanziarie dei rispettivi bilanci, intervengono con misure di sostegno e di aiuto economico in favore della famiglia affidataria”; ciò affinché l’affidamento si possa fondare sulla disponibilità e l’idoneità all’accoglienza, indipendentemente dalle condizioni economiche.

A tal fine le Giunte Regionali approvano apposite linee guida degli affidamenti familiari (di norma di contenuto sostanzialmente uniforme sul territorio nazionale) disponendo, per tutti gli affidamenti, di tipo consensuale o giudiziario, l’obbligo, da parte della Regione, attraverso i Comuni, della corresponsione di un contributo mensile secondo specifiche tabelle allegate.

Il diritto alla corresponsione dei contributi si inserisce dunque nell’ambito dei diritti-doveri provenienti dallo status di genitore affidatario. L’affidatario, infatti, deve accogliere presso di sé il minore e provvedere al suo mantenimento e alla sua educazione e istruzione, tenendo conto delle indicazioni dei genitori per i quali non vi sia stata pronuncia ai sensi degli artt. 330 (decadenza della potestà sui figli) e 333 (condotta del genitore pregiudizievole ai figli, che può anche dar luogo a provvedimento di allontanamento del minore da parte del Giudice) del Codice Civile.

Spesso questi contributi tuttavia tendono ad essere corrisposti con molto ritardo dagli Enti a ciò preposti o a volte addirittura a non essere corrisposti nello spazio temporale tra un decreto di proroga di affido e il successivo creando grandissimi pregiudizi alle famiglie affidatarie.

Il caso pratico

Proprio di tale questione, l’avvocato Caterina Porcino, si è trovata ad occuparsi presso la Sezione Civile del Tribunale di Reggio Calabria, ottenendo il pagamento, in favore alla propria assistita, dei contributi per l’affido di due minori relativamente ad un periodo temporale (di oltre un anno!) intercorrente tra la scadenza di un decreto di affido e l’emissione del successivo provvedimento.

Nel caso specifico infatti due genitori affidatari si erano visti negare i contributi per i due minori loro affidati perchè tra i due decreti di affido (il primo scadente nel giugno 2015 ed il secondo emesso nel luglio 2016) intercorreva uno spazio temporale di oltre un anno; la Regione Calabria, negava dunque la propria tenutezza al pagamento dei predetti contributi per il predetto periodo, ritenendo che durante lo stesso non ci fosse un valido provvedimento di affido; ciò nonostante l’affido, di fatto, non fosse mai cessato e non ci fosse stato alcun provvedimento di revoca e/o cessazione. Sul punto si è espresso, a conclusione dell’ anzidetto procedimento, il Tribunale di Reggio Calabria con la sentenza n. 879/20, una delle prime, in territorio nazionale, a trattare dell’argomento in questione.

La detta sentenza ha infatti innanzitutto chiarito che la corresponsione dei contributi ai genitori affidatari corrisponde ad un vero e proprio diritto soggettivo (di competenza pertanto del giudice ordinario e non amministrativo!) che in ragione dell’affido stesso sorge in capo a questi ultimi: “in presenza del ricorrere dei presupposti previsti dalla normativa legislativa e dagli atti applicativi adottati dalla Regione ed in assenza di limiti o di fatti impeditivi di natura finanziaria, i soggetti affidatari di minori sono titolari del diritto all’erogazione previsto sostegno economico da parte delle Regioni. La corresponsione di tale beneficio economico non soggiace, in tali casi, ad una ad una valutazione discrezionale della pubblica amministrazione, la quale è priva di discrezionalità e non può subordinare il versamento del contributo di affido ad una valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in gioco. La relativa controversia appartiene, dunque, alla giurisdizione del giudice del giudice ordinario".

La stessa sentenza si è poi espressa sul riconoscimento del diritto alla corresponsione dei predetti contributi in assenza di un provvedimento espresso di cessazione dell’affido: “Si è già detto, nell’esaminare la questione della giurisdizione del giudice ordinario, che il contributo è dovuto alle famiglie o comunità affidatarie allorché ricorrono i presupposti stabiliti ovvero allorché si è in presenza di un affidamento familiare, di tipo consensuale o
giudiziario. Le parti controvertono proprio sull’esistenza di un valido provvedimento di affido relativamente ai periodi in contestazione. In diritto, si ha che l’art.4 comma della L. n. 184/1983, stabilisce che l’affidamento familiare è disposto con provvedimento dal servizio sociale locale, reso poi esecutivo con decreto del Giudice Tutelare; qualora manchi l’assenso all’affido dei genitori esercenti la potestà o del tutore, provvede il Tribunale per i Minorenni.

Nel provvedimento di affido deve essere indicato, tra l’altro, il periodo di presumibile durata dell’affidamento; tale periodo “non può superare la durata di ventiquattro mesi” ed è prorogabile, dal Tribunale per i Minorenni, qualora la sospensione dell’affidamento rechi pregiudizio al minore. L’affidamento cessa con provvedimento della stessa autorità che lo ha disposto, valutato l’interesse del minore, quando sia venuta meno la situazione di difficoltà temporanea della famiglia d’origine che ha determinato l’affido o nel caso in cui la prosecuzione di esso rechi pregiudizio al minore (comma 5).

Il Giudice Tutelare, trascorso il periodo di durata previsto ovvero intervenute le circostanze di cui al comma 5, richiede al Tribunale per i Minorenni, se necessario, l’adozione di ulteriori provvedimenti nell’interesse del minore”. Dalla lettura combinata delle disposizioni contenute nell’articolo 4 si ricava che, al termine del periodo prestabilito, non interviene un provvedimento di cessazione che viene emesso solo quando ricorrono le ipotesi previste nel comma 5 e queste si verificano durante il corso predeterminato dell’affido.

Il tenore letterale della norma appare tale da non escludere la possibilità di più proroghe dell’affidamento.”; ancora, riportandosi poi al caso specifico, dopo aver effettuato un escursus sui diversi provvedimenti e/o proroghe intervenuti in merito all’affido in esame, significa ancora “Resta da decidere se l’istante abbia diritto - come richiesto - al pagamento dei contributi per il periodo compreso tral’1.07.2015 e il 30.06.2016.

E’ incontestato che l’affidamento dei fratelli XX, ai coniugi XX, sia proseguito nella realtà, senza alcuna interruzione,anche durante lo spazio temporale intercorrentetra un provvedimento e l’altro, emessi con soluzione di continuità. In particolare, quandoè stato depositato, in data 16.12.2014, il provvedimento del Tribunale per i Minorenni di Reggio Calabria,in cui si dà atto che non sussistono le condizioni per la praticabilità dell’adozione in casi speciali, era già scaduto l’affidamento precedentemente prorogato (con il provvedimento depositato in data 13/02/2013), con decorrenza dal 16/03/2012; ciò non di meno, nel predetto provvedimento si dà per scontato che vi sia un “affidamento familiare” in corso e si prescrive al servizio territoriale di “monitorare l’affidamento in oggetto per sei mesi”, il che non equivale, comunque,a limitare la durata dell’affidamento al semestre successivo.

Sta di fatto che, nell’anno in discussione (1.07.2015 e il 30.06.2016), non si erano realizzate le condizioni per cui il minore potesse rientrare nella famiglia di origine, composta dal padre; che l’affidamento dei minori è perdurato e che i coniugi affidatari hanno adempiuto ai doveri relativi all’educazione, all’istruzione e al mantenimento dei minori. In presenza di una normativa sull’erogazione dei contributi poco dettagliata e che non contempla l’ipotesi verificatasi nel caso in controversia (plurimi provvedimenti di affido con soluzione di continuità, senza colpa degli affidatari), soccorre in aiuto l’analisi della ratio della legislazione, che muove anche gli atti amministrativi.

L’obiettivo principale dell’intervento è quello di incoraggiare il ricorso all’affidamento familiare nei casi di minori temporaneamente privi di ambiente familiare idoneo, come modalità di risposta alternativa al ricovero del minore in strutture residenziali, mediante partecipazione agli oneri che la famiglia affidataria sostiene per assicurare il mantenimento, l’educazione e l’istruzione del minore affidato.

Tutto ciò considerato, non appare ragionevole interpretare o qualificare, quale fatto impeditivo del diritto azionato, la mancanza di una di una richiesta di liquidazione da parte del da parte del Settore Politiche Sociali del Comune di Reggio Calabria. In altri termini, le irregolarità o lacune procedimentali fatte valere dalla Regione non sono tali da condizionare il diritto fatto valere, né hanno efficacia impeditiva. Per quanto esposto, l’ente territoriale regionale è tenuto alla corresponsione del contributo economico in favore in favore dell’istante, solidalmente, con l’altro genitore.”

Il detto provvedimento del Tribunale di Reggio Calabria, ha pertanto toccato, per la prima volta dei punti essenziali in tema di disciplina di affido, tracciando una via che, in perfetta aderenza ed armonia con la ratio della normativa in materia, consente concretamente l’accoglienza del minore presso un nucleo familiare idoneo, eliminando quegli impedimenti, anche economici, che di fatto creerebbero un forte ostacolo ad una scelta coraggiosa che altro non è che un atto di amore e di coscienza sociale.